Un abordaje sobre el empleo de las Fuerzas de Seguridad en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
An Approach to the Use of Security Forces in the City of Buenos Aires from the Perspective of Forensic Expertise in Public Security
Daniel Garibaldi. - dgaribaldi@ugr.edu.ar -
Licenciado en Seguridad, doctor en Seguridad y Prevención por la Universidad Autónoma de Barcelona, España, director del Master en Políticas y Gestión de la Seguridad Ciudadana, Universidad del Gran Rosario, Argentina.
https://orcid.org/0000-0002-8500-5040
Con la colaboración de Simone Oreficce
Licenciado en Lettere moderne por la Università degli studi di Napoli Federico II, Italia,
magíster en Italianistica, scienze linguistiche e letterature europee por la Università di Bologna, Italia.
https://orcid.org/0009-0005-0078-3214
Resumen
De forma recurrente el Ejecutivo nacional, a través del Ministerio de Seguridad de la Nación, despliega Fuerzas de Seguridad en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para reprimir hechos de protesta social.
A pesar de encontrarse taxativamente enunciados en la Ley de Seguridad Interior los casos y el procedimiento que se debe implementar para que las fuerzas federales ejerzan el poder de policía de seguridad en las jurisdicciones provinciales y de la CABA, en el 2024 la totalidad de sus intervenciones en la Plaza del Congreso se utilizaron sin que se cumplan los requisitos legales.
El objetivo de este trabajo es identificar cómo el hecho jurídico (represión con Fuerzas de Seguridad en la CABA) genera como consecuencia jurídica la ausencia del poder de policía de seguridad y judicial del personal desplegado de forma ilegal y, por ende, la nulidad del procedimiento, de lo que se desprende que el supuesto “uso de la fuerza pública” deviene en un exceso tal que se troca en un tipo penal.
El abordaje será sistemático, en tanto nos basamos en relaciones lógicas y fiables. Es sincrónico, en tanto busca conocer cómo fue un fenómeno social (entendido, en este caso, como una posible anomalía respecto de un estándar) en un momento determinado.
Palabras clave: -Poder de policía;
-Seguridad ciudadana;
-Federalismo.
Summary
On a recurring basis, the National Executive, through the Ministry of National Security, deploys Security Forces in the Autonomous City of Buenos Aires to repress acts of social protest.
Despite the fact that the Interior Security Law explicitly states the cases and procedures that must be followed for federal forces to exercise police power in provincial jurisdictions and in Buenos Aires City (CABA), in 2024, all their interventions in Plaza del Congreso were carried out without meeting the legal requirements.
The objective of this paper is to identify how the legal act (repression with Security Forces in CABA) results in the legal consequence of the absence of both security and judicial police power for the personnel deployed illegally, thereby rendering the procedure null and void. Consequently, the supposed "use of public force" constitutes such an excess that it turns into a penal issue.
The approach will be systematic, as it is based on logical and reliable relationships. It is also synchronic, as it seeks to understand how a social phenomenon (understood in this case as a possible anomaly concerning a standard) occurred at a specific point in time.
Keywords: -Police power;
-Citizen security;
-Federalism.
“El tema de Policía y Poder de Policía no está muy debatido en el mundo, pues casi hay consenso en que no son palabras que presten utilidad al conocimiento jurídico”.
Gordillo
La Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA), Prefectura Naval (PNA), Gendarmería Nacional (GNA) y Policía Federal Argentina (PFA) son las cuatro Fuerzas de Seguridad que dependen del Ministerio de Seguridad de la Nación. Están diferenciadas en virtud al alto nivel de especificidad que cada una conserva en sus roles, funciones y misiones establecidos en sus leyes orgánicas (PNA, Art. 4º de la Ley 18398; GNA, Art. 5º de la Ley 19349; PFA, Art. 1º del Decreto Ley 333/58; PSA, Art. 5º de la Ley 26102), y en la Ley de Jurisdicciones (18711).
A partir de la sanción de la Ley de Seguridad Interior (24059) se reguló el empleo de estas instituciones fuera del ámbito de las normas que regulan la jurisdicción federal (Art. 23). Su utilización se limita a dar respuesta a situaciones donde se encuentre en peligro colectivo la vida, la libertad y el patrimonio de los habitantes de una región determinada; se hallen gravemente amenazados, en una región determinada o en todo el país, los derechos y garantías constitucionales o la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal; o ante situaciones de desastre según los términos que norman la defensa civil. A su vez, establece de forma taxativa que el gobernador de la provincia donde se suscitaran los supuestos mencionados debe requerir al Ministerio de Seguridad de la Nación el envío de las Fuerzas de Seguridad del Estado nacional a fin de dominar la situación.
En ese sentido, el artículo culmina cimentando el poder decisorio de las provincias en sus respectivas jurisdicciones por sobre el Estado nacional, cuando establece que
sin requerimiento del gobierno provincial, no podrán ser empleados en el territorio provincial los cuerpos policiales del Estado nacional sino una vez adoptadas las medidas prescritas en los artículos 6º[1] y 23[2] de la Constitución Nacional, o bien por orden de la justicia federal (Art. 24).
El 14 de diciembre de 2023, el Ministerio de Seguridad de la Nación, por medio de la Resolución 943/2023, implementó el denominado “Protocolo para el mantenimiento del orden público ante corte de vías de circulación”. Su artículo 1º estableció que
las Fuerzas Policiales y de Seguridad Federales intervendrán frente a impedimentos al tránsito de personas o medios de transporte, cortes parciales o totales de rutas nacionales y otras vías de circulación sujetas a la jurisdicción federal. También podrán intervenir en territorios provinciales o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en los casos y bajo las condiciones establecidas por los artículos 23 y 24 de la Ley de Seguridad Interior Nº 24059.
Lo sorprendente fue que desde el 20 de diciembre de 2023, invocando el referido Protocolo, el Poder Ejecutivo nacional desplegó 50.000 efectivos dependientes del Ministerio de Seguridad en 310 oportunidades[3] (Amnistía Internacional, 2024) para reprimir cortes vehiculares generados en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Klipphan, 03/01/2025).
Debemos tener presente que esa Ciudad, desde el año 2000, mediante la Ley 344, procedió a la adhesión a la Ley de Seguridad Interior en todos sus términos. Sumado a ello, por intermedio de la Ley 27606 se aprobó el “Convenio de Transferencia Progresiva a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de Facultades y Funciones de Seguridad en Todas las Materias No Federales Ejercidas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, celebrado entre el Estado nacional y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el 5 de enero de 2016.
Vale decir que las manifestaciones públicas de 2024 realizadas en la Plaza del Congreso no pusieron en riesgo la Seguridad Interior, ni en peligro colectivo la vida, la libertad y el patrimonio de los habitantes. Tampoco se vieron amenazados los derechos y garantías constitucionales o la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal. Ni intervino la Justicia Federal ordenando ese despliegue, o existió requerimiento al Poder Ejecutivo nacional por parte del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para que sean enviadas dichas fuerzas federales.
No debemos olvidar que, además de los supuestos abordados, sin orden de la Justicia Federal o exhorto de la justicia ordinaria, en el único supuesto en el cual los efectivos de las Fuerzas de Seguridad pueden actuar en jurisdicción atribuida a otras será en persecución de delincuentes, sospechosos de delitos e infractores o para la realización de diligencias urgentes relacionadas con su función, cuando esté comprometido el éxito de la investigación, debiendo darse inmediato conocimiento, y dentro de un plazo no mayor de cuatro horas al Ministerio de Seguridad y a la institución policial titular de la jurisdicción (artículo 20 de la Ley de Seguridad Interior). Este supuesto tampoco se sustanció en ninguna de las intervenciones abordadas. De acuerdo con un informe de Amnistía Internacional (2024), tales actuaciones tuvieron un saldo aproximado de 1.155 personas lesionadas, 33 heridos con bala de goma en la zona facial/ocular y 68 detenidos.
Una de las labores de los peritos en seguridad ciudadana es la de identificar las desviaciones en las que incurren los actores encargados de desplegar el poder de policía de seguridad. Los orígenes los podemos encontrar en pequeñas excepciones autoconcedidas por parte de estos funcionarios respecto de lo reglado por las normas. Estas microdesviaciones, con el paso del tiempo, se consolidan como prácticas legítimas, para luego ser reforzadas con nuevos aportes (desviaciones) y así continuar tomando una distancia cada vez mayor de su origen. De esta forma, los “usos y costumbres” comienzan a imperar y logran sustentarse desde el margen, sin otro fundamento que ejemplos pretéritos de situaciones parecidas que no fueron señaladas, ni mucho menos cuestionadas. Las microdesviaciones tienen como requisito estar acompañadas de la tolerancia y la tácita (y generalmente inconsciente) aceptación. Este es el motivo por el cual la transgresión a lo normado queda difuminada y por ende se invisibiliza.
Ahora bien, su identificación y corrección no surge de una motivación caprichosa o purismo profesional, sino que el problema radica en que de esas desviaciones se desprenden consecuencias jurídicas. Ello es así debido a que la intervención de las Fuerzas de Seguridad en extraña jurisdicción en inobservancia de las normas específicas desvanecen el ejercicio del poder de policía pretendidamente invocado, en tanto queda por fuera de lo reglado en virtud a la potestad que tiene el Congreso de limitar los derechos de los individuos para satisfacer principios del bien general, ya que esa intervención se encuentra carente de sustento normativo en la ley y la Constitución.
Nos encontramos ante un hecho que posee juridicidad, ya que cumple el requisito de preexistencia de la norma jurídica que cuenta con vigencia, así como los hechos por ella calificados. La norma describe el mundo jurídico, al definir los hechos de la realidad y atribuir a los hechos jurídicos respectivos la eficacia jurídica propia. Ahora bien, la eficacia de la norma jurídica, que está constituida por su incidencia sobre su realidad, no pudo ser verificada, en tanto los argumentos aquí esgrimidos hasta el momento (y sin encontrar respuesta al porqué) no fueron planteados en sede judicial.
Tal vez, esas 1.155 personas no fueron lesionadas como consecuencia del uso de la “fuerza pública”, sino por agentes que se encontraban en el marco del supuesto comprendido en el artículo 248[4] del Código Penal. Y los 33 heridos por bala de goma, fueron también víctimas del delito de abuso de armas.[5] Asimismo, debería reevaluarse la condición procesal de los 68 detenidos (gran parte por los delitos de desobediencia y resistencia a la autoridad) en virtud de que, en tales circunstancias, no se halló en el lugar ninguna autoridad policial con facultades legalmente constituidas.
Bibliografía
Amnistía Internacional (2024). Un año de protestas. Informe de Amnistía Internacional. https://amnistia.org.ar/wp-content/uploads/delightful-downloads/2024/12/Un-a%C3%B1o-de-protestas-2024.pdf
Amnistía Internacional (s./f.). Números e imágenes. https://amnistia.org.ar/disenso-en-riesgo/numeros-e-imagenes
Decreto Ley 333/58 (14 de enero de 1958). Boletín Oficial.
Gordillo, A. (s./f.) Policía y Poder de Policía. http://www.gordillo.com/articulos/art44.pdf
Klipphan, A. (03 de enero de 2025). A un año del protocolo que puso en marcha el Gobierno para desactivar los piquetes de las organizaciones sociales. Infobae. https://www.infobae.com/politica/2025/01/03/a-un-ano-del-protocolo-que-puso-en-marcha-el-gobierno-para-desactivar-los-piquetes-de-las-organizaciones-sociales/
Ley 344 (11 de abril de 2000). Boletín Oficial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Ley 18.398 (28 de noviembre de 1969). Boletín Oficial.
Ley 18.711 (23 de junio de 1970). Boletín Oficial.
Ley 19.349 (25 de noviembre de 1971). Boletín Oficial.
Ley 24.059 (17 de enero de 1992). Boletín Oficial.
Ley 26.102 (31 de mayo de 2006). Boletín Oficial.
Ley 27.606 (20 de diciembre de 2020). Boletín Oficial.
Resolución MSN 943/2023 (14 de diciembre de 2023). Boletín Oficial.
[1] El Ejecutivo nacional “interviene en el territorio de las provincias (…) a requisición de sus autoridades constituidas para sostenerlas o restablecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedición o por invasión de otra provincia”.
[2] Sin requerimiento del Ejecutivo provincial, el Estado nacional solo podrá desplegar a las Fuerzas de Seguridad en jurisdicción de las provincias previa declaración del estado de sitio en caso de conmoción interior o de ataque exterior que pongan en peligro el ejercicio de la Constitución Nacional y de las autoridades que fueron creadas por ella.
[3] Intervenciones de las FF.SS. apartadas del marco legal más relevantes llevadas a cabo en el año 2024: 31 de enero, 1 y 2 de febrero en la Plaza del Congreso de la Nación y sus inmediaciones; 14 de marzo frente al Cine Gaumont; 10 de abril frente al Ministerio de Capital Humano (sobre la Avenida 9 de julio); 29 de mayo en la Plaza del Congreso de la Nación y sus adyacencias; 5 de junio en General Paz; 6 de junio en la Plaza del Congreso de la Nación; 12 de junio en la Plaza del Congreso de la Nación y sus adyacencias; 28 de agosto en la Plaza del Congreso de la Nación; 4 de septiembre en la Plaza del Congreso de la Nación y sus adyacencias; 11 de septiembre en la Plaza del Congreso de la Nación y sus adyacencias; 18 de septiembre en la Plaza del Congreso de la Nación y sus adyacencias; 9 de octubre en la Plaza del Congreso de la Nación y sus adyacencias.
[4] “Será reprimido con prisión de un mes a dos años e inhabilitación especial por doble tiempo, el funcionario público que dictare resoluciones u órdenes contrarias a las constituciones o leyes nacionales o provinciales o ejecutare las órdenes o resoluciones de esta clase existentes o no ejecutare las leyes cuyo cumplimiento le incumbiere” (énfasis propio).
[5] Artículo 104 del Código Penal: “Será reprimido con uno a tres años de prisión, el que disparare un arma de fuego contra una persona sin herirla. Esta pena se aplicará, aunque se causare herida a que corresponda pena menor, siempre que el hecho no importe un delito más grave”.